龙游县经纬商务服务中心藏蒸堂养生馆与龙游县人民政府、浙江省盐业集团衢州市盐业有限公司等二审行政裁定书

浙江省高级人民法院

行政裁定书

（2017）浙行终358号

上诉人（原审原告）龙游县经纬商务服务中心藏蒸堂养生馆，住所地浙江省衢州市龙游县龙洲街道清廉路22号二楼。

法定代表人方利民，该馆负责人。

被上诉人（原审被告）龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县龙洲街道太平西路28号。

法定代表人张晓峰，县长。

委托代理人姜银海，龙游县旧城改造征收指挥部办公室工作人员。

委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）浙江省盐业集团衢州市盐业有限公司，住所地浙江省衢州市振兴路22号。

法定代表人黄云雪，总经理。

委托代理人何卫红，浙江泓宝律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）周建和，男，1972年5月12日出生，汉族，住浙江省龙游县。

龙游县经纬商务服务中心藏蒸堂养生馆（以下简称藏蒸堂养生馆）诉龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）房屋收购协议及赔偿一案，衢州市中级人民法院于2017年2月17日作出（2017）浙08行初1号行政裁定，驳回了藏蒸堂养生馆的起诉。藏蒸堂养生馆不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。2017年7月20日，上诉人的法定代表人方利民，被上诉人龙游县政府的委托代理人姜银海、汪钢，被上诉人浙江省盐业集团衢州市盐业有限公司（以下简称衢州盐业公司）的委托代理人何卫红参加本院组织的庭询，被上诉人周建和经合法传唤未参加庭询。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷、庭询，本案现已审理终结。

原审法院认定：方利民自2008年至2014年租赁原浙江盐业集团龙游盐业公司（以下简称龙游盐业公司）坐落于龙游县××街道××路××号的房屋进行经营。2014年12月24日，第三人周建和与原龙游盐业公司签订《房屋租赁协议》，租用上述房屋，租期为2015年1月1日至2015年12月31日。2015年11月27日，原龙游盐业公司经股东决定，同意被第三人衢州盐业公司吸收合并，原公司注销，公司的资产和债权债务由合并后的衢州盐业公司承继。同年12月1日，《合并公告》在《衢州日报》刊登。2016年4月27日、5月9日，上述房屋和土地使用权被变更登记到衢州盐业公司名下。2016年6月29日，原龙游盐业公司注销企业登记。2015年12月9日，龙游县城市投资有限公司（以下间称龙游城投公司）以公告方式发布《龙游县××南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋收购实施方案》，对一定范围内房屋予以收购，其中收购基本原则包括自愿申请原则，即由产权户自愿提出收购申请，并按规定程序进行收购。同时委托龙游县旧城改造征收指挥部办公室（以下简称旧改办）实施。第三人衢州盐业公司坐落于龙游县××街道××路××号的房产属于该收购范围内。2016年5月25日，衢州盐业公司与龙游城投公司签订《非住宅房屋收购补偿安置协议》，上述房屋被收购。根据周建和的申请和承诺，旧改办经与衢州盐业公司协商，将被收购房屋的装修装潢补助款404303元支付给周建和，2016年12月9日，原告就涉案请求向衢州市人民政府申请行政复议，同年12月14日，衢州市人民政府以原告的请求事项不属于行政复议范围为由，决定不予受理。

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。原告藏蒸堂养生馆所诉房屋收购行为，系由龙游城投公司与产权人衢州盐业公司自愿协商达成协议后实施的行为，属于平等主体间的民事行为，并非行政机关的行政行为。由此产生的争议，不属于行政诉讼受案范围。原告主张龙游城投公司系受被告龙游县人民政府委托实施征收行政行为，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告龙游县经纬商务服务中心藏蒸堂养生馆的起诉。

藏蒸堂养生馆上诉称：一、原审法院认定事实错误。龙游城投公司受被上诉人的委托发布《龙游县××南门历史文化街区保护项目国有土地上房屋收购实施方案》。该行为属于行政委托，受委托者龙游城投公司以委托机关龙游县政府的名义实施管理行为和行使职权，应当由龙游县政府承担法律责任。二、原审法院适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定，土地、房屋等征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当受理。综上，请求依法撤销一审裁定，查明事实后依法改判或者发回重审。

龙游县政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚。2015年12月9日，龙游城投公司发布公告，收购位于灵山江以西，太平路以南，西湖沿巷一、二弄以东，巨龙路以北（保留房屋除外）国有土地上房屋，属于衢州盐业公司所有的位于龙游县××街道××路××号房屋，在该项目房屋收购范围内。上诉人的法定代表人方利民曾于2008年至2014年承租原龙游盐业公司位于龙游县××街道××路××号房屋用于经营，后因双方发生房屋租赁纠纷通过民事诉讼解除房屋租赁关系。2014年12月24日，原审第三人周建和与原龙游盐业公司签订了租期为2015年1月1日至2015年12月31日的《房屋租赁协议》，租用上述房屋。期间原龙游盐业公司因企业合并，该企业的权利义务被衢州盐业公司承接。2016年5月25日，龙游城投公司与衢州盐业公司签订了《龙游县××南门历史文化街区保护项目（一期）非住宅房屋收购补偿安置协议（编号201646）》，衢州盐业公司依约腾空交付被收购房屋，龙游城投公司依约支付了房屋收购款，包括被收购房屋评估补偿款、装修附属物评估补偿金（未含承租人房屋租赁协议中的装修、装潢评估补偿款）、搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失补偿、配合房屋收购调查评估奖、历史文化街区保护区收购特别奖、货币补偿安置奖和近期腾空搬迁奖，共计9222708.56元。涉案房屋装修装潢价值经评估为404303元。依据房屋租赁协议第五条约定，周建和向原龙游盐业公司提出申请，并经浙江省盐业集团衢州市盐业有限公司龙游分公司同意，将涉案房屋的装修物补偿款单独列支，补偿给周建和，同时承诺如将房屋腾空交付拆除后发生纠纷由其本人负责。周建和的申请与承诺，经龙游城投公司受托人旧改办审查，认为该申请系房屋租赁双方真实意思表示，且不违反法律规定，故将涉案房屋装修装潢补偿款404303元单列支付给房屋承租人周建和。2016年12月9日，上诉人曾就本案行政争议向衢州市人民政府申请行政复议。复议机关以不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围为由作出不予受理决定。龙游城投公司属于国有企业，不是政府行政机关，其所实施的房屋收购行为属于民事行为。该公司是经依法登记的企业法人组织，对其所实施的行为，依法能独立承担民事法律责任。作为国有企业，根据龙游县城改造规划，实施历史文化街区保护项目国有土地上房屋收购行为与独立承担民事责任并不矛盾，也符合法律规定。上诉人将涉案房屋收购方案归结于行政委托与事实不符。上诉人将政府行政管理职能与民事主体按政府要求所实施的经营活动混为一谈，属于偷换概念。二、原审法院适用法律正确。原审法院根据原、被告以及第三人的举证，结合庭审调查的事实，认为本案所涉房屋收购行为，系经房屋产权人衢州盐业公司申请，与龙游城投公司自愿协商达成协议后所实施的行为，属于平等主体间的民事行为。由此产生的争议，不属于行政诉讼法第二条的调整对象，故不属于行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定所作出的行政裁定，适用法律完全正确。上诉人所称“房屋等征用补偿协议属于行政诉讼受案范围”不假，但本案是企业间的房屋收购行为，不属于政府的行政征收行为,属平等主体间的房地产交易行为。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，本案不属于行政诉讼受案范围。上诉人的上诉理由与事实不符，也不符合法律规定。请求驳回上诉，维持原裁定。

衢州盐业公司与周建和均未向本院提交书面答辩意见。

经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。

本院认为，上诉人藏蒸堂养生馆在一审起诉时的诉讼请求为：1、依法认定被告在龙游县××南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋征收拆迁中涉及损害原告拆迁补偿合法财产权益的行政行为违法，即认定被告与原龙游盐业公司签订的房屋征收拆迁补偿协议中涉及损害原告经营者应享有的停业停产、临时安置、底层经营补偿、装潢装修、搬迁补助费、按期腾空奖励等拆迁补偿费用权益的行为违法；2、判令被告按照国务院、浙江省、衢州市、龙游县政府制订的《国有土地上房屋征收管理条例》标准向原告支付涉及原告拆迁补偿的停业停产费845000元、临时安置费811200元、底层经营补贴费400000元、装潢装修费用404303元、搬迁补助费39000元、按期腾空奖励费455000元，合计2954503元。结合本案二审时上诉人确认，本院认为上诉人在诉状中的第一项诉请实际上是认为其系被征收房屋的实际经营者，对征收补偿协议中涉及的停业停产、临时安置、底层经营补偿、装潢装修、搬迁补助、按期腾空奖励等拆迁补偿费用享有补偿的权利，也即其是被补偿主体，由于龙游县政府并没有补偿其上述费用，而是与衢州盐业公司签订了协议并将补偿费用支付给了衢州盐业公司，故要求龙游县政府给予其补偿。故上诉人应系针对龙游县政府就涉案房屋征收没有对其履行补偿的法定职责而提起的诉讼。龙游城投公司从其经营范围看，是受县政府委托，从事城市基础设施项目、市政公共项目、县政府指定建设项目、社会公共事业项目、园林绿化及配套项目的投资开发和管理服务，从事政府授权范围内的国有资产经营管理服务，以及房地产开发经营。据此，龙游城投公司虽然可以在龙游县政府授权范围内从事国有资产的经营管理权，但其收购涉案房屋的目的并非为了行使作为民事主体的权利，而是受县政府的委托从事城市建设相关的管理活动，因此涉案的房屋虽然以龙游城投公司的名义发布公告进行收购，但该收购行为涉及行政管理上的权利和义务，也即以协议收购的方式直接征收涉案房屋。上诉人认为龙游县政府未履行征收补偿的法定职责并就此提起诉讼，应属行政诉讼的受案范围。

上诉人的法定代表人方利民曾于2008年至2014年向原龙游盐业公司承租涉案房屋用于经营，后因双方发生房屋租赁纠纷通过民事诉讼解除了房屋租赁关系。2014年12月24日，被上诉人周建和与原龙游盐业公司签订了租期为2015年1月1日至2015年12月31日的《房屋租赁协议》，租用上述房屋。因企业合并，原龙游盐业公司的权利义务被衢州盐业公司承接。因此，上诉人并非涉案房屋的所有权人及承租人，其与龙游县政府履行征收补偿的法定职责之间不具有法律上的利害关系。上诉人提出其与周建和签订的合作协议可以证明其系涉案房屋的实际经营人。经查，涉案的房屋装修补偿款项已由承租人周建和领取，上诉人与周建和签订的合作协议系双方之间的民事行为，上诉人如对上述款项的归属有异议，可另行寻求救济。

综上，上诉人与其所诉的龙游县政府履职行为之间并没有利害关系，其起诉不符合法定的起诉条件，应予驳回。一审法院驳回起诉的结论正确，但理由存在不当，本院依法应予纠正。上诉人认为其符合法定起诉条件的理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、第八十九条第一款第（一）项，以及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长  马惟菁

审判员  车勇进

代理审判员  马良骥

二〇一七年八月二十二日

书记员  韦若莎