【裁判要点】

补偿安置方案的组织实施主体是土地行政主管部门，但作为土地行政主管部门的上一级人民政府，且还是土地征收方案的组织实施部门，补偿安置方案的批准部门，由其签订补偿安置协议，不宜认定为重大且明显的违法行为，亦不能认定其属于无效的情形。

 

【案例索引】（2017）最高法行申633号行政裁定     

【案由】行政协议

 

【当事人】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：石继洲。

委托代理人：刘春茂。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省大冶市人民政府，住所地：湖北省大冶市湖滨路特1号。

法定代表人：ＸＸ，湖北省大冶市人民政府市长。

 

【诉讼由来】

再审申请人石继洲因诉湖北省大冶市人民政府（以下简称大冶市政府）行政协议一案，不服湖北省高级人民法院（2016）鄂行终454号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

 

【一审】

湖北省黄石市中级人民法院一审查明：2014年12月2日，国土资源部向湖北省国土资源厅作出国土资厅函（2014）1259号《关于新建大冶北至阳新铁路控制性工程先行用地的复函》，同意该项目先行用地，并要求湖北省国土资源厅抓紧用地报批工作。大冶市政府据此成立了武九客运专线大箕铺建设协调领导小组，专门负责对该工程所涉土地上的群众进行土地安置补偿工作。2015年6月16日大冶市大箕铺镇计生办发出通知，以石继洲违法生育第五个孩子为由，要求其缴纳社会抚养费249234元。同月18日石继洲（乙方）与武九客运专线大箕铺建设协调领导小组（甲方）签订了《武九客运专线大箕铺段项目建设房屋及地面附着物拆迁协议书》约定，乙方必须在规定的时间内自行拆除，甲方对乙方所属房屋主体面积补偿380632.8元；地面附着物补偿17100元；租房过渡安家及搬迁费用8000元。协议签订后石继洲收到补偿款共计405732.80元。

湖北省黄石市中级人民法院一审认为：武九铁路客运专线是湖北省2015年重点交通工程项目，为使该项目能尽早施工，按照国土资源部国土资厅函（2014）1259号《关于新建大冶北至阳新铁路控制性工程先行用地的复函》的要求，及时足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿工作，大冶市政府成立了武九客运专线大箕铺建设协调领导小组，负责与包括石继洲在内的涉地群众就拆迁补偿工作进行沟通协商。该领导小组与石继洲签订《武九客运专线大箕铺段项目建设房屋及地面附着物拆迁协议书》的行为，是受大冶市政府委托所为，该行为所产生的法律后果亦由大冶市政府承担。该协议是双方平等自愿基础上经协商达成，合法有效。石继洲提出其是在受到胁迫的情况下所签，并提供了计生部门作出的要求其缴纳社会抚养费的通知予以印证。由于石继洲违法生育第五个孩子是不争的事实，计生管理部门要求其缴纳相关费用是履行法定职责的行为，石继洲对该通知有异议可通过诉讼或其他合法途径解决，故该通知不能成为其受胁迫签订协议的事由或证据。石继洲请求确认该协议无效，应不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项之规定，判决驳回石继洲的诉讼请求。

 

【二审】

石继洲不服，上诉至湖北省高级人民法院。

湖北省高级人民法院二审认为：根据我国土地管理法律法规的规定，大冶市政府具有对本辖区内土地及附着物进行征收补偿的法定职责。按照国土资源部国土资厅函（2014）1259号《关于新建大冶北至阳新铁路控制性工程先行用地的复函》的要求，大冶市政府成立武九客运专线大箕铺建设协调领导小组，负责与包括石继洲在内的涉地群众就拆迁补偿工作进行协商。该机构与石继洲签订《武九客运专线大箕铺段项目建设房屋及地面附着物拆迁协议书》所产生的法律后果，应由大冶市政府承担。该《拆迁协议书》是双方在平等自愿的基础上所签订，一审判决认定该《拆迁协议书》合法有效，适用法律正确。石继洲上诉提出其在受胁迫的情况下签订《拆迁协议书》，但未提交相关证据，上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。

 

【再审理由和请求】

石继洲不服上述判决，向本院申请再审称：1.再审申请人二审期间提交了湖北省黄石市中级人民法院（2016）鄂02行初10号、（2016）鄂02行初8号行政裁定书和湖北省大冶市人民法院（2015）鄂大冶行初字第00082号行政裁定书，三份裁定书分别证明了大冶市政府并不具有进行征地补偿安置、签订补偿安置协议的职责、《社会抚养费征收通知》没有事实依据、再审被申请人以该《社会抚养费征收通知》胁迫申请人签订拆迁协议的事实。2.原审法院认为再审被申请人“具有对辖区内土地及附着物进行征收补偿的法定职责”，法律适用错误。具有进行征收补偿安置法定职责的是土地行政主管部门，而不是人民政府。3.国土资厅函（2014）1259号违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》等法律法规的规定，不能作为先行用地的依据。据此请求撤销原审判决。

 

【再审裁判理由和结果】

本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的五种法定情形，具体包括：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。再审申请人石继洲在诉讼和申请再审阶段主要提出了以下三点理由来主张被诉协议无效，经审查均不能成立。首先，再审申请人主张大冶市大箕铺镇人口和计划生育办公室以其违法生育为由，向其送达了缴纳249234元的社会抚养费通知，逼迫其在拆迁协议上签字，其是在受胁迫的情况下签订的拆迁协议。社会抚养费征收系卫生和计划生育管理部门依职权作出的行政行为，如果认为该行为违法，可通过提起行政诉讼或申请行政复议等途径予以救济，即使客观上该行为给再审申请人造成了压力，亦不可能导致损害国家利益，故不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项的规定的无效情形。其次，再审申请人主张再审被申请人大冶市政府并不具有进行征地补偿安置、签订补偿安置协议的职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，补偿安置方案的组织实施主体是土地行政主管部门，但作为土地行政主管部门的上一级人民政府，且还是土地征收方案的组织实施部门，补偿安置方案的批准部门，由其签订补偿安置协议，不宜认定为重大且明显的违法行为，亦不能认定其属于无效的情形。最后，关于先行用地的法律依据问题。《建设用地审查报批管理办法》第六条规定，省、自治区、直辖市国土资源主管部门可以就某些工程用地向国土资源部申请先行用地，故再审申请人主张涉案先行用地违反法律法规的主张不能成立。综上，被诉行政协议不具有法定无效情形，原审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求并无不当。

综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人石继洲的再审申请。

 

【合议庭成员】王振宇   胡文利  李纬华

【裁判日期】  2017年5月14日